#44: Welche Gelingensfaktoren führen dazu, dass Kommunen die UN-Behindertenkonvention umsetzen? Ein Interview mit Malin Butschkau und Lena Bertelmann

Wibke Roth: Kurz bevor ihr bei den KSL.NRW begonnen habt, habt ihr am Zentrum für Planung und Entwicklung Sozialer Dienste, kurz ZPE, gearbeitet. In dem dreijährigen Projekt habt ihr deutschlandweit geforscht und schließlich auch identifiziert, was bei Planungsprozessen in Kommunen passieren muss, damit Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt am gesellschaftlichen Leben in einer Kommune teilhaben und wie Kommunen bei diesem Vorhaben unterstützt werden können. Ich finde Gute-Praxis-Beispiele immer ganz gut, um sich vorstellen zu können, wie so etwas konkret funktioniert. Dafür sind Kommunen deutschlandweit aber viel zu unterschiedlich aufgestellt, als dass man dazu ein einziges Modell als Vorbild vorstellen könnte. Und als Wissenschaftler*innen war euch bei der Forschung natürlich nicht an Wettbewerb gelegen. Statt der Frage: „Welche Kommune macht es am besten?“, starte ich also mit dieser: Was ist die bislang unterschätzte Instanz in der kommunalen Verwaltung, um inklusive Lebensverhältnisse in der Gemeinde herzustellen?

Malin Butschkau: Eine zentrale Aufgabe von Kommunen ist die Daseinsvorsorge. Ein Teil davon ist auch, inklusive Lebensverhältnisse herzustellen. Um diese Herausforderungen umzusetzen, braucht es in der Kommune immer eine Trias aus Politik, Verwaltung und Bürgerschaft: Die Politik entscheidet, welche Maßnahmen zur Daseinsvorsorge getroffen werden: Sie ist also der Entscheidungsträger. Die Verwaltung setzt die beschlossenen Maßnahmen um: Sie ist das ausführende Organ. Und die Bürger*innen stehen sowohl am Anfang als auch am Ende dieses Prozesses: Um ihre Bedarfe geht es letztlich. Gerade die Beteiligung von Gruppen, die häufig vergessen werden, ist von großer Bedeutung. Und genau diese Bedeutung der Beteiligung von Bürger*innen wird häufig unterschätzt.
Um inklusive Lebensverhältnisse herzustellen, ist also die Beteiligung von Menschen mit Behinderungen aus der Kommune von zentraler Bedeutung. Allerdings sind die üblichen Wege, sich am kommunalen Geschehen zu beteiligen, oft noch nicht barrierefrei zugänglich und die Interessen der Personengruppe häufig unterrepräsentiert. Konkret ist es bedeutsam, Vertreter*innen der spezifischen Interessen von Menschen mit Behinderungen im laufenden kommunalen Geschehen unmittelbar zu beteiligen. Kommunen haben die Möglichkeit, einen Beirat für die Belange von Menschen mit Behinderungen einzurichten und damit ein ständiges Gremium zur Interessenvertretung zu etablieren. Zugleich gibt es noch informelle Möglichkeiten der Beteiligung: Beispielsweise über den Einbezug von Interessenvertretungs- oder Arbeitsgruppen. Häufig sind in solchen Gruppen – und auch immer wieder in Behindertenbeiräten – nicht nur Menschen mit Behinderungen vertreten, sondern beispielsweise auch Angehörige oder Anbieter von Unterstützungsleistungen von Menschen mit Behinderungen, die ebenfalls für die Berücksichtigung der Bedarfe der Gruppe eintreten. Dabei handelt es sich dann ebenfalls um Interessenvertretung, allerdings in Form von Stellvertretung. Interessenvertretung als Selbstvertretung kann nur durch Menschen mit Behinderungen selbst erfolgen.

Lena Bertelmann: Es geht also bei der Trias sowohl um das Zusammenspiel der drei als auch um die drei Akteursgruppen für sich. Was Politik und was Verwaltung jeweils ist, ist bei Planung inklusiver Strukturen einigermaßen klar. Anders haben wir es bei der Vertretung der Belange von Menschen mit Behinderung festgestellt – und unterscheiden eben, wie Malin schon angedeutet hat, zwischen Interessenvertretung und Selbstvertretung. Das kann das gleiche sein, muss es aber nicht. Ohne Frage können sich Anbieter von Unterstützungsleistungen oder Fraktionsvertreter*innen, die in einem Behindertenbeirat Mitglied sind, für die Interessen der Personengruppe einsetzen. Die UN-BRK verlangt allerdings, dass sich Organisationen von Menschen mit Behinderung beteiligen, also solchen, die selbst mit Behinderung leben und selbst die Interessen der Personengruppe vertreten. Diese Perspektive macht den entscheidenden Unterschied und hilft dabei, die Entwicklung zu einer inklusiven Kommune sicherzustellen, da den wirklichen Bedarfen der Menschen mit Behinderung vor Ort entsprochen werden kann.

Wibke Roth: Wie viele Kommunen habt ihr eigentlich untersucht? 

Lena Bertelmann: Wir waren ja auf der Suche nach einem bestimmten Vorgehen in Kommunen, also nicht nach auf Inklusion zielende Einzelaktivitäten, die in Kommunen stattfinden, sondern nach systematischen Planungen zur Umsetzung der UN-BRK. Und wir wussten aus vorherigen Forschungen, dass es solche Ansätze eher in Kreisen und größeren Städten und Gemeinden gibt. 
Deshalb haben wir als erstes eine ziemlich intensive Internetrecherche zu allen Landkreisen, allen kreisfreien Städten, allen kreisangehörigen Kommunen mit über 50.000 Einwohner*innen gemacht sowie zu kleineren Kommunen, wenn wir einen Hinweis darauf hatten, dass es dort systematische Planungen geben könnte. Das waren insgesamt 619. In 252 der untersuchten Kommunen und damit in 41 Prozent haben wir solche systematischen Planungsaktivitäten gefunden. Übrigens: In NRW hatten wir solche Hinweise unter anderem durch Veröffentlichungen auf den Internetseiten der KSL.NRW.

Wibke Roth: Inklusive Lebensverhältnisse verbessern nicht nur die Lebensqualität von Menschen mit Behinderungen, sondern kommen allen Menschen zugute. Kommunen haben hier viele Möglichkeiten und die menschenrechtliche Verpflichtung, Bereiche wie Wohnen, Mobilität oder Bildung inklusiv zu gestalten. Die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen formuliert aus menschenrechtlicher Perspektive hierfür notwendige Rahmenbedingungen und staatliche Verpflichtungen, auch auf kommunaler Ebene. In vielen Kommunen in Deutschland sind bereits unterschiedliche Akteur*innen mit Fragen der Inklusion befasst. Wo hakt es noch, warum, und welche Gelingensfaktoren können euren Forschungsergebnissen entsprechend helfen, damit Kommunen ihrer menschenrechtlichen Verpflichtung nachkommen können?

Malin Butschkau: Die Gelingensfaktoren für systematische Planungsaktivitäten zur Umsetzung der UN-BRK sind natürlich das absolute Herzstück unserer Forschung. Dafür haben wir neben der großen Recherche noch Interviews mit Planungsverantwortlichen und mit Selbst-und/oder Interessenvertreter*innen geführt, die an den Planungen beteiligt waren. Und besonders spannend waren zusätzlich Gruppendiskussionen mit den beteiligten Selbst-und/oder Interessenvertreter*innen. Hier haben wir viel darüber erfahren, was in Planungsprozessen unterstützend wirkt und wo es auch immer wieder hakt. Damit es aber überhaupt zu Planungen kommt, muss das Thema erst einmal auf die politische Agenda gelangen. Dafür hat sich bereits in unserer Recherche gezeigt, dass das Engagement vor allem von Fraktionsmitgliedern wie auch von Verwaltungspersonal und Selbst- oder Interessenvertreter*innen von großer Bedeutung ist. Damit Einzelpersonen sich engagiert zeigen, ist es wichtig, dass sie die Umsetzung der UN-BRK für bedeutsam halten und – gerade als Akteur*innen aus Politik oder Verwaltung – sich auch zuständig fühlen für das Thema. Oft besteht in Kommunen nämlich der Mythos, dass der Bund die Kommune bei Maßnahmen zur Umsetzung der UN-BRK unterstützen muss. Dabei wird mit dem Konnexitätsprinzip argumentiert, das für Kommunen besteht: Wenn der Bund etwas Bestimmtes von den Kommunen einfordert, muss er finanziell auch dafür aufkommen. In der Praxis wird das zusammengefasst mit den Worten: „Der Bund bestellt, der Bund bezahlt.“ Hinsichtlich der Umsetzung der UN-BRK ist das allerdings ein Trugschluss: Die Kommunen sind sowohl völkerrechtlich, europarechtlich und nationalrechtlich verpflichtet, die UN-BRK umzusetzen. Und das bereits seit einem derart langen Zeitraum, dass das Konnexitätsprinzip nicht mehr greift. Das hat bei uns im Projekt das Deutsche Institut für Menschenrechte durch ein Rechtsgutachten festgestellt. Wie sie die Umsetzung der UN-BRK angehen, liegt wiederum in der Entscheidungsmacht der Kommunen: Entsprechend ihrer Selbstverwaltung entscheiden sie selbst, welche Maßnahmen sie ergreifen. Allerdings legt die Pflicht zur Ergebnisorientierung, die für die Umsetzung der UN-BRK auf kommunaler Ebene gilt, ein planvolles Vorgehen und eine Orientierung an ‚Good Practices‘ nahe, also an guten Praxis-Beispielen. Es empfiehlt sich somit eher eine systematische Planung als ein Flickenteppich aus losgelösten Einzelmaßnahmen. Zur rechtlichen Umsetzungsverpflichtung der Kommunen hinsichtlich der UN-BRK gibt es neben dem Gutachten, das in rechtswissenschaftlicher Sprache für Nichtjurist*innen nicht immer ganz einfach zu verstehen ist, auch ein FAQ, in dem die wichtigsten Fragen zu dem Thema noch einmal in verständlicher Sprache beantwortet werden.

Wibke Roth: Beispiele aus guter Praxis helfen, um sich Wege konkreter vorstellen zu können. Wie so oft braucht es etwas Kleines, um etwas Großes zu bewegen. Du hast vorhin auch das Engagement einzelner Personen bei der Initiierung eines Planungsprozesses angesprochen. Könnt ihr etwas zu der Antriebskraft einzelner Akteur*innen im Verwaltungsapparat sagen?

Malin Butschkau:  Wenn der Planungsprozess einmal initiiert wurde, bekommt in der Regel eine Person in der Verwaltung die Hauptverantwortung übertragen. Dies sind häufig Behinderten- oder Inklusionsbeauftragte, manchmal ist es auch die Leitung eines Fachbereichs oder eines Amtes. Sind diese Personen engagiert, wirkt dies häufig als treibender Faktor in der Planung. Das Engagement einer Einzelperson kann jedoch auch zum limitierenden Faktor werden. Verlaufen Planungen im Sande, liegt dies oft auch daran, dass engagierte Einzelpersonen aus der Planung austreten: weil sie die Stelle wechseln oder – auch das hat es gegeben – versterben. Deshalb, aber auch aus anderen Gründen, ist eine gute strukturelle Verankerung der Planung von Bedeutung. Das beginnt bereits mit einem guten politischen Beschluss: Optimalerweise sollte dieser genug inhaltlichen Gestaltungsspielraum lassen, aber auch gewisse Rahmenbedingungen, wie eine auskömmliche Ressourcenausstattung und eine personelle sowie strukturelle Verantwortlichkeit sicherstellen. Besonders dienlich für eine gelingende Planung hat sich gezeigt, wenn eine eigene Stelle oder zumindest konkrete Stellenanteile eingeplant werden und optimalerweise ein eigener Etat zur Verfügung steht: Sowohl für die Planung der Planung als auch für die Umsetzung einzelner Maßnahmen der Planung. Zudem hat sich in den Interviews gezeigt: Ein Gelingensfaktor für die Planung ist auch die Rückendeckung durch die Verwaltungsspitze. Unterstützen also Oberbürgermeister*in oder Landrat*Landrätin die Planung, wirkt sich dies positiv auf den Planungsprozess und die Herstellung inklusiver Lebensverhältnisse aus.
 

Lena Bertelmann: Durch unsere Forschungsergebnisse können wir also grundsätzliche Faktoren aufzeigen, die Kommunen in den Blick nehmen sollten/können. Wichtig zu betonen ist aber: Es gibt keinen Idealplan. Die Strukturen vor Ort sind so unterschiedlich, dass eine ‚Schablone‘ den individuellen Rahmenbedingungen nicht gerecht werden könnte. Kommunen kann es helfen, sich durch ‚gute Beispiele von Ähnlichen‘ inspirieren zu lassen. Suchen und finden kann man ähnliche Kommunen in der ‚Datenbank Praxiswissen Inklusive Kommune‘, die als ein Ergebnis unseres Forschungsprojektes entstanden ist.
Als Herausforderung in der Verwaltung zeigt sich häufig die Verankerung der UN-BRK als Querschnittsthema, also in der Breite aller Themen und Aufgaben, die die Kommunen im Rahmen der Daseinsvorsorge abdeckt – so, wie die UN-BRK alle Lebensbereiche abdeckt. Wenn es in der Verwaltung eine Stelle gibt, die für die Koordination der Planung zuständig ist und so angesiedelt ist, dass sie gut mit allen Abteilungen zusammenarbeiten kann, ist das ideal. Die Verortung in nur einem Fachbereich der Verwaltung kann im ärgsten Fall dazu führen, dass nur ein kleiner Ausschnitt aufgegriffen wird. Damit wirklich alle Bereiche der UN-BRK berücksichtigt werden, ist es wichtig, dass schon im politischen Beschluss darauf geachtet wird. Im Alltag der Verwaltung kann die Umsetzung der UN-BRK zum Beispiel relativ einfach als Querschnittsthema präsent gehalten werden, indem sie in den allgemeinen Beschlussvorlage-Formularen als Prüffrage aufgenommen wird.

Wibke Roth: In der Veröffentlichung der Monitoringstelle des Deutschen Instituts für Menschenrechte steht, dass die kommunalen Entscheidungsträger*innen die Beteiligung von Menschen mit Behinderungen und – wo vorhanden – deren Selbstvertretungsorganisationen in Planung und Umsetzung sicherstellen müssen. Bewährt habe sich auch die Bildung von Steuerungsgruppen und fachlichen Arbeitsgruppen, die transparent arbeiten und die Verwaltung, Menschen mit Behinderungen sowie andere Akteure der Zivilgesellschaft einbinden. Wie partizipativ sind Planungen denn?

Lena Bertelmann: Das ist eine ziemlich wichtige Frage und wir haben dazu interessante Funde machen können. Wir können sagen, dass an ca. zwei Dritteln der systematischen Planungen Selbst- und/oder Interessenvertretungen ‘irgendwie’ beteiligt sind. ‘Irgendwie’ bedeutet hier, dass Repräsentant*innen von Menschen mit Behinderung entweder konsultiert wurden oder sogar aktiv einbezogen waren. Das ist ein bedeutsamer Unterschied. Die UN-BRK fordert aktive Einbeziehung, also die Beteiligung an Entscheidungen. Diese Form der Beteiligung haben wir leider nur in weniger als der Hälfte der Planungen gefunden. Konsultation, also die Mitwirkung bei der Vorbereitung von Entscheidungen, konnten wir häufiger ausmachen. Insgesamt ist also noch Luft nach oben.
Dass die Personengruppe, deren Belange bei Planungsaktivitäten im Fokus stehen, gar nicht überall tatsächlich beteiligt ist, irritiert. Wir haben auch nach möglichen Zusammenhängen gesucht. Sichtbar wurde zum Beispiel, dass Planungsaktivitäten nicht genügend barrierefrei sind und Organisator*innen mehr Werbung zur Beteiligung machen könnten. Hier könnte es hilfreich sein, die Beteiligung von Menschen mit Behinderung bereits im politischen Beschluss festzuschreiben. Allerdings haben wir gesehen, dass manchmal einfach noch das Bewusstsein dafür fehlt, welches Ausmaß an Beteiligung von der UN-BRK gefordert ist. 
Als Repräsentat*innen der Personengruppe spielen Beiräte und Beauftragte eine bedeutsame Rolle. Hier zeigt es sich als Herausforderung, dass insbesondere die Beiratsarbeit häufig stark von alltäglichen Aufgaben und Anfragen geprägt ist, die entkoppelt von der inklusionsorientierten Planung bearbeitet werden. Wir konnten außerdem herausfinden, dass bei Selbst-/Interessenvertretungen kein ausgeprägtes Planungsverständnis vorzufinden ist.

Malin Butschkau: Dabei ist ein gutes Verständnis von Planung hilfreich für ihr Gelingen. Am Beispiel der Steuerung eines Planungsprozesses wird das vielleicht deutlich: In vielen der untersuchten Prozesse hat es keine Analyse der Ist-Situation gegeben. Ohne eine systematische Erhebung der aktuellen Situation vor Ort kann aber auch nur schwerlich eine Planung erstellt werden, die an den gegebenen kommunalen Strukturen ansetzt. Gute Prozess-Steuerung geht natürlich noch weiter: Die Planungsverantwortlichen haben in den Interviews berichtet, dass dafür eine Steuerungsgruppe notwendig ist. Diese muss so zusammengestellt sein, dass sie sowohl die verschiedenen Interessen unterschiedlicher Akteure abbildet als auch die Gruppe selbst arbeitsfähig bleibt. Hier gilt es also eine gute Balance zu wahren. Die konkrete inhaltliche Arbeit wiederum wird oft in thematisch differenzierten Planungsgruppen organisiert. Dass verschiedene Perspektiven berücksichtigt werden, ist auch hier wichtig: Einerseits ist es hilfreich, wenn Menschen mit verschiedenen Beeinträchtigungen ihre spezifischen Bedarfe und Erfahrungen einbringen können. Andererseits ist auch der realistische Blick der Verwaltung bedeutsam, was die Kommune überhaupt umsetzen kann. Nur so können Maßnahmen geplant werden, die auch tatsächlich Wirkung entfalten. Beispielsweise die Forderung, alle Förderschulen abzuschaffen, entspricht den Inhalten der UN-BRK. Eine einzelne Kommune wird diese Forderung jedoch nicht umsetzen können, denn sie fällt in den Zuständigkeitsbereich der Länder. Was aber sehr wohl im kommunalen Möglichkeitsbereich liegt, ist ein barrierefreier Umbau der Gebäude aller Regelschulen in ihrer Gebietskörperschaft. Sehr unterschiedliche Perspektiven können zugleich auch herausfordernd sein für eine produktive Zusammenarbeit. Unsere Interviewpartner*innen haben berichtet, dass eine gute Steuerung und Moderation dazu führt, dass Konflikte zwischen Akteur*innen als Chance genutzt werden, um eine wirksame Form der Zusammenarbeit zu finden.
Für viele Planungsbeteiligte, mit denen wir gesprochen haben, war die Planung auch ein gemeinsamer Lernprozess.

Wibke Roth: Jetzt haben wir uns angeschaut, wie es in den Kommunen aussieht. Diese Ebene steht ja nicht für sich allein. Was könnt ihr zu Unterstützungsmöglichkeiten der Kommunen durch Bund und Länder sagen?  

Lena Bertelmann: Sowohl der Bund als auch die Länder haben Aktionspläne zur Umsetzung der UN-BRK beschlossen, die den Kommunen als Orientierung dienen können. Das gelingt umso besser, je konkreter und systematischer die kommunale Ebene darin aufgegriffen wird. Es ist auch möglich, über gesetzliche Regelungen und Förderstrategien systematische Umsetzungsaktivitäten anzuregen und zu unterstützen. Zum Beispiel ist im Thüringer Gesetz zur Inklusion und Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen die Erstellung von Plänen in Kreisen und kreisfreien Städten vorgegeben. In Rheinland-Pfalz unterstützte ein Förderprogramm Verbandsgemeinden bei der Erstellung von Aktionsplänen; in Sachsen-Anhalt wurde sogenanntes ‚Örtliches Teilhabe-Management‘ gefördert. Oder in Niedersachsen gibt es in Kreisen und kreisfreien Städten gesetzlich vorgeschriebene Inklusionskonferenzen, die alle fünf Jahre zu einer besser koordinierten Umsetzung inklusiver Lebensverhältnisse beitragen sollen. Solche Maßnahmen haben unserem Eindruck nach dazu beigetragen, dass es Kommunen einfacher gefallen ist, eine Planung aufzunehmen. Dass die Kommune durch diese Planung dann ihre Handlungsmöglichkeiten so einsetzt, dass tatsächlich die Lebensverhältnisse inklusiver werden, ist aber noch nicht sichergestellt.

Wibke Roth: Jetzt sind wir ja doch wieder direkt bei der Kommune gelandet. Wo genau haben Kommunen überhaupt Möglichkeiten, Einfluss zu nehmen und sogar Vorbild zu sein?

Malin Butschkau: Erst einmal erstreckt sich der Zuständigkeitsbereich von Kommunen nur auf ihre Gebietskörperschaft. Inklusive Lebensverhältnisse können natürlich nicht auf kommunale Grenze beschränkt werden. Es gibt aber auch hier Möglichkeiten, wie Kommunen über den üblichen ‚Dienst nach Vorschrift‘ hinaus Einfluss nehmen können. Beispielsweise können Landkreise Planungen mit benachbarten Kommunen abstimmen, um eine inklusive Infrastruktur zu entwickeln, die kreisübergreifend zugänglich ist. Sie stehen zudem in der Verantwortung, die angehörigen Gemeinden und Städte zu unterstützen und eine interkommunale Zusammenarbeit zu fördern. Zudem sollten alle Kommunen bei der Umsetzung der UN-BRK über ihren eigenen Zuständigkeitsbereich hinaus die Federführung für lokale Planungen in Zusammenarbeit mit anderen Akteuren übernehmen. Im besten Fall binden sie beispielsweise Rehabilitationsträger, lokale Leistungsanbieter der Eingliederungshilfe oder Bildungsträger mit in die Planung ein und geben damit einen Anstoß für Veränderungen. Die Verpflichtung aller Akteure zur Umsetzung der UN-BRK ist die Grundlage dafür, zu verbindlichen Absprachen über die Zusammenarbeit in der Planung zu gelangen.

Wibke Roth: Und welche Rolle können wir als KSL.NRW dabei spielen?

Lena Bertelmann: Ein wesentlicher Aspekt unseres Auftrags ist die Unterstützung der lokalen Umsetzung der UN-BRK – und damit insbesondere auch in den Kommunen. 
Für uns beide ergibt sich dabei, dass einerseits all das berührt wird, was wir als Forscherinnen im ‚UN-BRK kommunal‘-Projekt nicht spezifischer in den Blick genommen haben: 
Beispielsweise die Stärkung der politischen Partizipation von Menschen mit Behinderungen in unterschiedlichen Formen – sei es als selbst organisierte Selbstvertretungsgruppe, als kommunaler Beirat oder in ganz anderer Form – gehört zu den Aufgaben, mit denen wir mittelbar auch die Herstellung inklusiver Lebensverhältnisse in der Kommune begünstigen können. 

Malin Butschkau: Zugleich arbeiten wir auch selbst in kommunalen Gremien mit. Hier können wir ebenfalls Anregungen geben, die zur Herstellung inklusiver Lebensverhältnisse beitragen. Und es ergibt sich auch die Chance, ganz konkret solche Planungsprozesse in der Praxis zu unterstützen, die wir im Projekt noch von außen betrachtet und erforscht haben. Hier können wir nun auf unsere Expertise aus dem Forschungsprojekt ‚UN-BRK kommunal‘ zurückgreifen und Kommunen aktiv beraten und bei der Erstellung einer Planung begleiten. In einem Fall sind wir dafür auch bereits angefragt worden. Für weitere Anfragen sind wir jederzeit offen.

Wibke Roth: Ich bedanke mich ganz herzlich bei euch für die Erläuterungen und wünsche euch frohes Schaffen.

Malin Butschkau/Lena Bertelmann: Danke für die spannenden Fragen!